Δίκαιη Μετάβαση: Από Τη Θεωρία Στην Πράξη, της Εμμανουέλας Δούση, Αν. Καθηγήτριας ΕΚΠΑ, κάτοχος έδρας UNESCO στην Κλιματική Διπλωματία

Η μετάβαση σε μια κλιματικά ουδέτερη οικονομία έως το 2050 αποτελεί πλέον ειλημμένη δέσμευση της χώρας μας. Αφενός σε διεθνές επίπεδο, στο πλαίσιο της υλοποίησης των 17 Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης του ΟΗΕ και της Συμφωνίας του Παρισιού για την Κλιματική Αλλαγή. Αφετέρου, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, βάσει της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας, η οποία προβλέπει ότι η Ευρώπη θα είναι η πρώτη κλιματικά ουδέτερη ήπειρος έως το 2050 και του προτεινόμενου νέου «ευρωπαϊκού κλιματικού νόμου», που μετατρέπει την πολιτική δέσμευση σε νομική υποχρέωση. Σε εθνικό επίπεδο, η κυβερνητική απόφαση για την παύση λειτουργίας όλων των λιγνιτικών μονάδων έως το 2028 αποτελεί το σημείο εκκίνησης για τη σταδιακή απεξάρτηση της Ελλάδας από τα ορυκτά καύσιμα.

Η υλοποίηση όλων αυτών των φιλόδοξων δεσμεύσεων συνεπάγεται δραστικές αλλαγές όχι μόνο στην παραγωγή αγαθών και την παροχή υπηρεσιών, στον τρόπο που μετακινούμαστε και καταναλώνουμε, αλλά και στην οικονομία των τοπικών κοινωνιών, οι οποίες εξαρτώνται εδώ και δεκαετίες από τον λιγνίτη. Η Δυτική Μακεδονία και η Αρκαδία (Μεγαλόπολη) είναι δύο περιοχές της χώρας που πρωτοστάτησαν για πολλά χρόνια στην ηλεκτροδότηση της χώρας και οι οποίες αναμένεται ότι θα επηρεαστούν περισσότερο από αυτές τις εξελίξεις. Αμφότερες αντιμετωπίζουν σοβαρές προκλήσεις, όπως μακροχρόνια ανεργία, φτώχεια, υποβάθμιση του επιπέδου υγείας, έλλειψη ευκαιριών απασχόλησης και ανάπτυξης νέων δεξιοτήτων, απουσία εναλλακτικών οικονομικών δραστηριοτήτων για την απορρόφηση του εργατικού δυναμικού, αλλά και ζητήματα ρύπανσης και αποκατάστασης των ορυχείων και του περιβάλλοντος μετά την παύση λειτουργίας των λιγνιτικών μονάδων. Οι προκλήσεις αυτές απέκτησαν μια νέα διάσταση με την πρόσφατη κρίση της πανδημίας και την οικονομική ύφεση που την ακολούθησε.

Σύμφωνα με τις κυβερνητικές εξαγγελίες η μετάβαση στην εποχή μετά τον λιγνίτη θα είναι δίκαιη, χωρίς αποκλεισμούς. Γι’ αυτό τον σκοπό εκπονούνται, με τη βοήθεια αρμόδιων διεθνών οργανισμών, σχέδια «δίκαιης μετάβασης», η υλοποίηση των οποίων θα χρηματοδοτηθεί από ειδικούς μηχανισμούς, όπως το Ευρωπαϊκό Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης και το Εθνικό Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης. Τι σημαίνει όμως «δίκαιη μετάβαση» και πώς θα υλοποιηθεί; Τι μαθήματα μπορούμε να αντλήσουμε από άλλες χώρες που ήδη εφάρμοσαν παρόμοια σχέδια για τη μετάβαση σε χαμηλές εκπομπές άνθρακα;

Τι σημαίνει δίκαιη μετάβαση;

Η έννοια της δίκαιης μετάβασης («just transition») χρησιμοποιήθηκε για πρώτη φορά στις αρχές της δεκαετίας του ’90 στη βόρεια Αμερική για να δηλώσει το αίτημα εκπόνησης σχεδίων στήριξης των εργαζομένων που πλήττονταν από την εφαρμογή πολιτικών προστασίας του περιβάλλοντος. Η ιδέα για τη χρηματοδότηση των χαμένων θέσεων εργασίας είχε διατυπωθεί αρκετά νωρίτερα στους κόλπους του αμερικανικού συνδικαλιστικού κινήματος και ο περιεκτικός όρος «δίκαιη μετάβαση» αποτέλεσε το ιδανικό επικοινωνιακό ένδυμα. Έκτοτε, η σημασία της δίκαιης μετάβασης διευρύνθηκε για να συμπεριλάβει τη βιώσιμη ανάπτυξη, ενώ τα τελευταία χρόνια συνδέθηκε ειδικότερα με τη δράση για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Όλα τα διεθνή και ευρωπαϊκά κείμενα που αφορούν άμεσα ή έμμεσα στην κλιματική αλλαγή και τα μέτρα για τη διαχείριση του προβλήματος, αναφέρουν τη δίκαιη μετάβαση ως μια επιταγή που θα πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά τον σχεδιασμό και την υλοποίηση πολιτικών στήριξης των πολιτών, των επιχειρήσεων και των περιοχών που πλήττονται από τα μέτρα αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής. Για παράδειγμα, η Συμφωνία των Παρισίων για την Κλιματική Αλλαγή τονίζει με έμφαση στο προοίμιό της την ανάγκη να ληφθούν υπόψη οι «επιταγές μιας δίκαιης μετάβασης του εργατικού δυναμικού στη νέα κατάσταση και της δημιουργίας θέσεων αξιοπρεπούς εργασίας και υψηλής ποιότητας θέσεων απασχόλησης σύμφωνα με τις εθνικά καθορισμένες αναπτυξιακές προτεραιότητες». Αντίστοιχα, στην ανακοίνωση για την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, έχοντας προσδιορίσει τον στόχο της Συμφωνίας που είναι ο μετασχηματισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.) σε μια δίκαιη και ευημερούσα κοινωνία με μια οικονομία σύγχρονη, ανταγωνιστική και αποδοτική ως προς τη χρήση των πόρων και με μηδενικές εκπομπές αερίων θερμοκηπίου έως το 2050, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισημαίνει ότι η μετάβαση αυτή πρέπει να είναι δίκαιη, δηλαδή «να δίνει προτεραιότητα στον άνθρωπο και να μεριμνά για τις περιφέρειες, τους κλάδους και τους εργαζομένους που θα έρθουν αντιμέτωποι με τις μεγαλύτερες προκλήσεις».

Παρά την ολοένα και συχνότερη ενσωμάτωση της δίκαιης μετάβασης σε διάφορα διεθνή και ευρωπαϊκά κείμενα, δεν υπάρχει ένας κοινά αποδεκτός ορισμός της έννοιας. Αυτό συμβαίνει διότι τα δύο συστατικά στοιχεία, δηλαδή η «μετάβαση» και ακόμη περισσότερο το επίθετο «δίκαιη» προσλαμβάνουν διαφορετικές ερμηνείες. Κατά μία άποψη, η δίκαιη μετάβαση περιορίζεται στην αποκατάσταση των χαμένων θέσεων εργασίας στον τομέα του άνθρακα. Σύμφωνα με τη Διεθνή Οργάνωση Εργασίας (ΔΟΕ), η δίκαιη μετάβαση περιλαμβάνει μέτρα για τη μείωση των επιπτώσεων στους εργαζόμενους και τις τοπικές κοινότητες από τις απώλειες θέσεων εργασίας και της παύσης λειτουργίας βιομηχανικών μονάδων, καθώς και μέτρα για την ανάπτυξη αξιοπρεπών θέσεων εργασίας.

Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) δίνει ένα ευρύτερο νόημα στη δίκαιη μετάβαση, το οποίο περιλαμβάνει την προσπάθεια σχεδιασμού και επένδυσης στη μετάβασης σε περιβαλλοντικά και κοινωνικά βιώσιμες θέσεις εργασίας, τομείς και οικονομικούς κλάδους. Για ορισμένους συγγραφείς που ασχολήθηκαν με τον εννοιολογικό πυρήνα της δίκαιης μετάβασης, το νόημα της δικαιοσύνης είναι ακόμη ευρύτερο και εκτείνεται σε ζητήματα περιβαλλοντικής και κλιματικής δικαιοσύνης, καθώς και σε ζητήματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων και συμμετοχικών διαδικασιών που επιτρέπουν σε όλους τους ενδιαφερόμενους να εμπλακούν όχι μόνο στην εφαρμογή αλλά και στον σχεδιασμό των πολιτικών μετάβασης σε μια κλιματικά ουδέτερη οικονομία. Την προσέγγιση αυτή φαίνεται να ενστερνίζονται περιβαλλοντικές μη κυβερνητικές οργανώσεις, όπως η WWF, η Greenpeace και δεξαμενές σκέψης, όπως το Green Tank.

Κοινό σημείο σε όλες αυτές τις εννοιολογικές προσεγγίσεις είναι η σημασία της δημόσιας ευθύνης και του ρόλου της πολιτείας στη διευκόλυνση και τη στήριξη της μετάβασης σε μια κλιματικά ουδέτερη οικονομία προς το κοινό συμφέρον. Ειδικότερα ο ρόλος των κυβερνήσεων είναι κρίσιμος σε όλα τα στάδια της διαδικασίας και ταυτόχρονα πολυδιάστατος, καθώς μπορούν να ενεργοποιήσουν τον κοινωνικό διάλογο με τις τοπικές κοινωνίες, να ρυθμίσουν τους κανόνες βιομηχανικής, κλιματικής, ενεργειακής και εργατικής πολιτικής, να επενδύσουν σε υποδομές και στην κοινωνική πρόνοια, στην εκπαίδευση, την έρευνα και την τεχνολογία. Η αποστολή τους είναι να συμφιλιώσουν τη δρομολόγηση κατάλληλων μέτρων για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής με την εξασφάλιση ενός δίκαιου αποτελέσματος για εκείνους που επηρεάζονται περισσότερο, κυρίως τους εργαζόμενους που θα απολέσουν τις θέσεις εργασίας τους και τις τοπικές κοινωνίες που είχαν εγκλωβιστεί σε επιβλαβείς οικονομικές δραστηριότητες και θα πρέπει τώρα να στραφούν σε βιώσιμες εναλλακτικές. Αυτό που δεν διευκρινίζεται ωστόσο σε όλες αυτές τις θεωρητικές προσεγγίσεις είναι αν το δίκαιο αποτέλεσμα μπορεί να επιτευχθεί εντός του υφιστάμενου μοντέλου οικονομικής ανάπτυξης ή αν απαιτεί ουσιώδεις αλλαγές των κανόνων του παιχνιδιού έως και την αναδιοργάνωση της οικονομίας.

Τα καλά παραδείγματα

Σχέδια δίκαιης μετάβασης έχουν ήδη εκπονηθεί και εφαρμοστεί σε άλλες χώρες, οι οποίες ξεκίνησαν νωρίτερα τη σταδιακή απεξάρτηση από τον άνθρακα, για λόγους που σε πολλές περιπτώσεις δεν συνδέονταν ακόμη με την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η Γερμανία αποτελεί ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα. Στη βόρεια Ρηνανία, όπου τη δεκαετία του ’50 η βιομηχανία του άνθρακα απασχολούσε σχεδόν μισό εκατομμύριο εργαζόμενους, η μετάβαση ήταν μια μακρόχρονη διαδικασία σταδιακής αναδιάρθρωσης της τοπικής οικονομικής δραστηριότητας, η οποία ολοκληρώθηκε μόλις πριν από λίγα χρόνια. Στις αρχές του 21ου αιώνα ο αριθμός των εργαζομένων στη βιομηχανία του άνθρακα είχε μειωθεί σε κάτω από 50.000 εργαζόμενους. Στη συνέχεια, από το 2007 μέχρι το 2018 δαπανήθηκαν 17 δισ. ευρώ σε προγράμματα εθελουσίας συνταξιοδότησης για τους μεγαλύτερους σε ηλικία εργαζόμενους, προγράμματα επανεκπαίδευσης και προσανατολισμού των νεότερων σε καινούργιες δραστηριότητες, καθώς και στην αποκατάσταση του περιβάλλοντος και της ανάπλασης των βιομηχανικών εγκαταστάσεων. Από μία περιοχή που ζούσε σχεδόν αποκλειστικά από τον άνθρακα, η βόρεια Ρηνανία μεταμορφώθηκε σε μία σύγχρονη περιφερειακή οικονομική δύναμη που δραστηριοποιείται σε διάφορους κλάδους, όπως η τεχνολογία της πληροφορικής, η βιοϊατρική, η τεχνολογία της προστασίας του περιβάλλοντος, η έρευνα και η εκπαίδευση, αλλά και η τουριστική βιομηχανία, με έμφαση στον βιομηχανικό τουρισμό. Το ορυχείο του Zollverein στην Έσση εντάχθηκε στον κατάλογο παγκόσμιας πολιτιστικής κληρονομιάς της UNESCO το 2001 και έκτοτε αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα μνημεία βιομηχανικής κληρονομιάς στην Ευρώπη. Έχει επίσης ενταχθεί στον «ευρωπαϊκό δρόμο βιομηχανικής κληρονομιάς», ένα θεματικό δίκτυο υπό την αιγίδα του Συμβουλίου της Ευρώπης και δέχεται πάνω από ένα εκατομμύριο επισκέπτες ετησίως.

Tο λιγνιτωρυχείο Zollverein στο Essen της Γερμανίας. Photography: Sascha B / Flickr

Κομβικό ρόλο σε αυτή την επιτυχημένη διαδικασία μετάβασης διαδραμάτισε αφενός ο στρατηγικός σχεδιασμός που ξεπερνούσε τα όρια ενός εκλογικού κύκλου και, αφετέρου, ο κοινωνικός διάλογος με τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερομένων σε τοπικό κυρίως επίπεδο (επιμελητήρια, συνδικάτα των εργαζομένων, τράπεζες, επιχειρηματίες της περιοχής, κοινωνία των πολιτών, ακαδημαϊκή κοινότητα). Η γενναία χρηματοδοτική στήριξη και η σταδιακή υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων σε βάθος χρόνου βοήθησαν στην επιτυχία του όλου εγχειρήματος.

Η ιδιαίτερη σημασία του κοινωνικού διαλόγου αναδεικνύεται ακόμη περισσότερο μέσα από ένα άλλο παράδειγμα επιτυχημένης δίκαιης μετάβασης που αφορά τη Δανία. Η μετάβαση από τον άνθρακα σε καθαρές μορφές ενέργειας, με έμφαση στην αιολική ενέργεια, ξεκίνησε ήδη από τη δεκαετία του ’70. Έκτοτε η Δανία εξελίχθηκε σε εξαγωγέα ενέργειας, ανέπτυξε μία ανταγωνιστική σε διεθνές επίπεδο αιολική βιομηχανία που περιλαμβάνει τις εταιρείες Vestas (δεύτερη παραγωγός ανεμογεννητριών παγκοσμίως) και τη Dong Energy, κρατική στην πλειοψηφία της εταιρεία, η οποία αναλαμβάνει την εκπόνηση σχεδίων εγκατάστασης ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Σήμερα, η αιολική βιομηχανία στη Δανία απασχολεί πάνω από 33.000 εργαζόμενους.

Σε όλη αυτή την πορεία κρίσιμος ήταν ο ρόλος των συνδικάτων. Αυτό δεν εκπλήσσει αν αναλογιστεί κανείς ότι πάνω από τα δύο τρίτα των Δανών εργαζομένων είναι μέλη συνδικάτων και ότι εργαζόμενοι σε επιχειρήσεις που απασχολούν πάνω από 35 εργαζομένους έχουν το δικαίωμα να εκλέξουν εκπροσώπους στο διοικητικό συμβούλιο της επιχείρησης. Σε μεγαλύτερες επιχειρήσεις, οι εκπρόσωποι των εργαζομένων αποτελούν το ένα τρίτο των μελών του διοικητικού συμβουλίου. Συνεπώς, τα συνδικάτα έχουν μεγάλη επιρροή στη διαμόρφωση της κοινής γνώμης, και κατ’ επέκταση της κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης, κάτι που τα καθιστά σημαντικούς πολιτικούς δρώντες. Θα πρέπει βεβαίως να σημειωθεί ότι τα συνδικάτα στη Δανία ήταν εξαρχής φιλοπεριβαλλοντικά και στήριξαν τη δράση για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, θεωρώντας τις πράσινες θέσεις εργασίας ως τη μεγαλύτερη ευκαιρία για την ανάπτυξη νέων θέσεων εργασίας. Ίδρυσαν μία πράσινη δεξαμενή σκέψης (Green think tank) ως μοχλό πίεσης για πιο φιλόδοξους ενεργειακούς και κλιματικούς στόχους, και τακτικό σχολιαστή των νέων προτάσεων και πρωτοβουλιών για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής και των επιπτώσεών τους για τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας.

Αναμένοντας την επόμενη μέρα

Ηδίκαιη μετάβαση είναι αναγκαία για τη διαδικασία απεξάρτησης από τον άνθρακα, αλλά και βασική προϋπόθεση για την επιτυχημένη υλοποίησή της. Βεβαίως, κάθε χώρα έχει τις δικές της ιδιαιτερότητες και αναπτυξιακές προτεραιότητες, γι’ αυτό και δεν υπάρχει ένα ενιαίο και μοναδικό μοντέλο που θα μπορούσε να εφαρμοστεί σε όλες τις περιοχές όπου η εξορυκτική δραστηριότητα πλησιάζει στο τέλος της. Η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας μετάβασης εξαρτάται από τις ειδικές συνθήκες που επικρατούν σε κάθε περιοχή, τον αρχικό βαθμό εξάρτησης της τοπικής οικονομίας από τις δραστηριότητες εξόρυξης και καύσης λιγνίτη και λιθάνθρακα, την προσαρμοστικότητα των επιχειρήσεων, του εργατικού δυναμικού και της τοπικής κοινωνίας, την ποιότητα και το αποτέλεσμα του κοινωνικού διαλόγου. Κάθε περίπτωση θα πρέπει συνεπώς να αντιμετωπισθεί χωριστά μέσα από ένα σχέδιο μετάβασης που να λαμβάνει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά και τις συνθήκες κάθε περιοχής.

Παρ’ όλα αυτά, η εμπειρία από άλλες χώρες μας δίνει ορισμένα χρήσιμα στοιχεία. Η μετάβαση είναι μια μακρόχρονη διαδικασία, η οποία απαιτεί πρώτα απ’ όλα στρατηγικό σχεδιασμό και ένα πλαίσιο πολιτικής με σαφείς στόχους και χρονοδιαγράμματα εφαρμογής. Η στρατηγική μετάβασης θα έχει μεγαλύτερες πιθανότητες να υλοποιηθεί αν έχει τη στήριξη των άμεσα ενδιαφερομένων, οι οποίοι θα πρέπει να εμπλακούν από τα πρώτα στάδια του σχεδιασμού μέσα από έναν ουσιαστικό κοινωνικό διάλογο. Ο κοινωνικός διάλογος δεν περιορίζεται στη θεσμοθετημένη διαδικασία διαβούλευσης κατά την προετοιμασία νομοσχεδίων, δηλαδή στο τελικό στάδιο μιας ρυθμιστικής πρωτοβουλίας, αλλά είναι μια ευρύτερη διαδικασία που απαιτεί χρόνο και ουσιαστική ανταλλαγή απόψεων με όλους τους εμπλεκόμενους σε τοπικό και εθνικό επίπεδο. Κομβικό ρόλο σε όλη αυτή τη διαδικασία αποτελεί η βούληση της κυβέρνησης να συνεργαστεί, να ανοίξει διαύλους επικοινωνίας και να βοηθήσει στην ανεύρευση μιας ολιστικής προσέγγισης που να ικανοποιεί τις τοπικές κοινωνίες. Κρίσιμη είναι και η συνεργασία με περιβαλλοντικές οργανώσεις και εργατικά συνδικάτα.

Η εξασφάλιση χρηματοδοτικών πόρων είναι επίσης αναγκαία για την επιτυχία της δίκαιης μετάβασης. Στη χώρα μας λειτουργεί ήδη το Εθνικό Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης που χρηματοδοτείται από τα δημόσια έσοδα που προκύπτουν από τη δημοπράτηση των δικαιωμάτων εκπομπών που κατανέμονται στη χώρα, ενώ το νεοσυσταθέν Ευρωπαϊκό Ταμείο Δίκαιης Μετάβασης αναμένεται ότι θα χρηματοδοτήσει με 17,5 δισ. ευρώ τη δίκαιη μετάβαση στα κράτη-μέλη της Ε.Ε., αξιοποιώντας πόρους του νέου ευρωπαϊκού προϋπολογισμού της περιόδου 2021-2027 (7,5 δισ. ευρώ) και του πακέτου ανάκαμψης από τον κορωνοϊό (10 δισ. ευρώ). Η κατανομή των πόρων ανάμεσα στα κράτη-μέλη τελεί ακόμη υπό διαπραγμάτευση, η οποία έχει εισέλθει σε ένα κρίσιμο στάδιο. Μέχρι στιγμής το μεγαλύτερο μερίδιο των πόρων προορίζεται για κράτη-μέλη που δεν έχουν αναλάβει φιλόδοξες δεσμεύσεις, όπως η Ελλάδα, πράγμα που οφείλεται στην επιλογή προβληματικών κριτηρίων κατανομής των πόρων του Ταμείου Δίκαιης Μετάβασης τα οποία δεν λαμβάνουν υπόψη ούτε την ταχύτητα με την οποία έχουν δεσμευθεί τα κράτη-μέλη ότι θα αποδεσμευθούν από τον λιγνίτη και τον λιθάνθρακα, ούτε τον βαθμό εξάρτησης των τοπικών οικονομιών από τις δραστηριότητες εξόρυξης και καύσης λιγνίτη και λιθάνθρακα.

Εν κατακλείδι, η επιτυχία της δίκαιης μετάβασης προϋποθέτει μια ολιστική προσέγγιση και, κυρίως, συνεργασία και ενεργό συμμετοχή των άμεσα ενδιαφερομένων και των τοπικών κοινωνιών, οι οποίες θα επηρεαστούν περισσότερο από τις επερχόμενες αλλαγές. Μόνο αν υπάρξει κοινωνική και πολιτική συναίνεση, η δίκαιη μετάβαση θα έχει ελπίδες για μια επιτυχημένη υλοποίηση.

*Η Εμμανουέλα Δούση είναι Αν. Καθηγήτρια ΕΚΠΑ, κάτοχος έδρας UNESCO στην Κλιματική Διπλωματία